Le grand soir de la formation professionnelle ?

On le sait donc depuis ce lundi 5 mars : il y aura bien une réforme ambitieuse de la formation professionnelle. Tout en conservant une partie des éléments de l’accord conclu par les partenaires sociaux (renforcement du CPF, rapprochement avec le CIF, unification de la cotisation apprentissage/formation professionnelle, changement de la définition de l’action de formation…), les mesures annoncées modifient en profondeur les circuits de financement, la gouvernance du système et le fonctionnement du CPF. A quoi ressemblera ce nouveau système, s’il est bien mis en place suivant ces lignes ?

Une réforme ? Non, sire…

C’est un savant jeu d’équilibre entre gouvernement et partenaires sociaux. Le versant « sécurisation » de la réforme du monde du travail voulue par l’équipe au pouvoir depuis mai dernier comprenait trois volets : assurance chômage, apprentissage, formation professionnelle. Sur les deux premiers sujets, l’avis des partenaires sociaux aura en grande partie prévalu – au grand mécontentement des régions sur la question de l’apprentissage. Sur le troisième volet, la formation professionnelle, le gouvernement opte au contraire pour une petite révolution de la structure de gouvernance et de financement mise en place en 1971. Le scénario à « haut risque » que nous évoquions en septembre dernier semble donc, pour le moment, se réaliser.

Le projet annoncé par Muriel Pénicaud est conforme à ses annonces du 23 février, et s’articule en 12 propositions, qui se veulent la réponse à trois défauts du système actuel :

• Il n’est pas juste : « il y a une double inégalité », d’après les données de la Dares. D’une part, les deux tiers des cadres accèdent à la formation, contre respectivement 34% et 38% des ouvriers et des employés. D’autre part, les salariés des TPE sont défavorisés dans les mêmes proportions par rapport aux à ceux des grandes entreprises.
• Il est insuffisamment développé : les salariés français bénéficient moins de la formation continue que les salariés allemands ou nordiques.
• Il est trop complexe et ne répond pas suffisamment aux attentes des salariés.

Les 12 propositions adressent ces différents points à travers plusieurs types de mesures :

• Simplification et renforcement du Compte personnel de formation (5 propositions) ;
• Simplification du financement et mutualisation au profit des TPE/PME (3 propositions) ;
• Simplification de la définition de l’action de formation (2 propositions) ;
• Extension du Conseil en évolution professionnelle ;
• Accompagnement renforcé des demandeurs d’emploi.

Un Compte personnel de formation centralisé, libellé en euros

Les partenaires sociaux, qui ont inventé le CPF au moment de l’accord de 2013 traduit dans la loi de 2014, se voient dépossédés de leur création, par deux mesures en particulier :

• Le CPF sera désormais libellé en euros. Jusqu’à présent, il était crédité en heures, et chaque branche, par le biais des Opca, fixait un tarif plafond pour l’heure de CPF. Le but était de corriger les inégalités entre branches en matière de coût de formation, pour permettre aux salariés de tous les secteurs d’accéder de manière équitable aux formations qui les concernent. Cette équité n’était pas facile à mesurer, et laissée à l’appréciation des partenaires sociaux, gestionnaires des Opca. Ces derniers perdent donc ce rôle.
• La mobilisation du CPF ne passera plus par les Opca, mais par une application qui mettra directement en relation le salarié (ou le demandeur d’emploi) avec les organismes de formation qui l’intéressent. C’est la Caisse des Dépôts qui effectuera directement le paiement de l’organisme. Un choix logique dans la mesure où la CDC gère déjà le portail du Compte personnel d’activité.

Les trois autres propositions consacrées au CPF suivent l’accord des partenaires sociaux : les salariés à temps partiel cumuleront autant de droits que les salariés à temps plein ; les salariés non qualifiés continueront à cumuler davantage de droits ; et un « CPF de transition » prendra la suite du Congé individuel de formation pour financer préférentiellement les formations longues.

Un CPF renforcé ou non ?

Les salariés bénéficieront-ils de davantage de droits sur le CPF qu’avant la réforme ? Le passage d’un CPF en heures à coût variable à un CPF en euros brouille un peu les pistes. Le projet de réforme propose une alimentation de 500€ par an, plafonnée à 5000€. Les moins qualifiés recevraient 800€, plafonnés à 8000€. Si l’on prend en compte la proposition des partenaires sociaux dans leur accord du 22 février, soit un rythme d’alimentation de 35 heures par an, on obtient une heure valorisée à 14,28€ (14,54€ pour les non qualifiés, qui auraient reçu 55 heures). La proposition du gouvernement est-elle plus ou moins avantageuse pour les salariés ? Difficile de répondre très précisément à cette question. Dans le système actuel, les Opca des différentes branches fixent un coût horaire plafond, qui peut aller de 10 à 80€ suivant les formations et les secteurs. Mais il s’agit de plafonds, et non de coûts effectifs. Par ailleurs, à l’heure du e-learning et du blended-learning, il n’est pas toujours facile d’évaluer précisément la durée du temps passé en formation.

C’est tout l’intérêt de cette mesure : elle considère la formation comme une prestation globale et donne une visibilité précise au bénéficiaire sur le pouvoir d’achat de formation que lui confère son CPF. Elle permet de « désintermédier » le marché et d’y introduire de la transparence : plus besoin de passer par un Opca qui détermine le niveau de prise en charge de telle ou telle formation. Le salarié s’adresse directement au prestataire. 500€ de formation mobilisables immédiatement sans intermédiaire ont un autre valeur d’utilisation que 24 heures théoriques transformables en formation effective via une administration complexe… Ce qui pose du reste la question de la viabilité financière du système.

Une gouvernance unifiée

L’accord des partenaires sociaux prévoyait de simplifier la gouvernance du système en la confiant au Copanef (Comité paritaire interprofessionnel national pour l’emploi et la formation) renforcé, récupérant les moyens du Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP). Le projet gouvernemental écarte cette solution en créant une agence unique, l’Agence France Compétences, présentée comme « remplaçant » les trois instances existantes : Copanef, FPSPP, Cnefop (Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles).

Ce « remplacement », en réalité, ressemble davantage à une absorption des deux premiers par le troisième. En effet, de ces trois organismes aux noms voisins, les deux premiers sont gérés par les partenaires sociaux, le troisième par une gouvernance tripartite : Etat, régions, employeurs, partenaires sociaux. La raison d’être du Copanef et du FPSPP est d’être paritaire, c’est-à-dire d’exprimer la position des partenaires sociaux de l’entreprise, en dehors de toute intervention étatique. Leur « remplacement » est une suppression pure et simple. Que d’ailleurs l’Etat n’a pas véritablement le pouvoir d’accomplir : les partenaires sociaux vont vraisemblablement décider de conserver une instance de concertation politique sur la thématique formation.

Quel sera le rôle de cette nouvelle instance ? Le gouvernement nous dit qu’elle « sera en charge de la régulation de la qualité et des prix des formations, notamment les coûts contrats des formations en alternance. » Comment s’effectuera cette régulation ? On ne le sait pas encore avec précision, mais on peut supposer que les organismes désireux d’être financés via le CPF devront obtenir un label de qualité. La formulation laisse entrevoir la possibilité d’un plafonnement des tarifs. Comment celui-ci sera-t-il calculé ?

Un financement simplifié

L’Agence France Compétences aura également la charge de la péréquation instaurée en faveur des TPE et PME. Une partie de la cotisation formation de l’ensemble des entreprises viendra financer la formation des seules entreprises de moins de 50 salariés. Cette redistribution pure et simple, qui était demandée dans le document d’orientation du gouvernement, n’était pas véritablement mise en place dans l’accord rédigé par les partenaires sociaux. Elle sera désormais effective.

Sur un autre point, en revanche, le projet gouvernemental suit l’accord interprofessionnel : le financement de l’ensemble du système sera unifié, une seule cotisation étant désormais prélevée pour la formation professionnelle et l’apprentissage, à périmètre total constant. Les entreprises de moins de 11 salariés devraient donc payer 1,23%, les autres 1,68%. Les fléchages précis (entre alternance, CPF, plan de formation des entreprises de moins de 50 salariés, demandeurs d’emploi…) ne sont pas encore connus.

Mais cette cotisation ne sera plus collectée par le réseau des Opca : les entreprises la verseront directement à l’Urssaf, autre organisme paritaire chargé de la collecte de l’ensemble des cotisations sociales.

Les Opca, de leur côté, disparaîtront au profit d’ « opérateurs de compétences » qui seront « bâtis sur des logiques de filières économiques cohérentes ». Leur périmètre sectoriel sera-t-il celui des actuels Opca ? Encore une question qui devrait trouver réponse. Ces opérateurs s’occuperont d’accompagnement des entreprises, de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, mais aussi du financement des CFA et du plan de formation des TPE/PME.

Un Conseil en évolution professionnelle (CEP) refondé

Le projet gouvernemental parle enfin de créer un « nouveau conseil en évolution professionnelle » qui serait déployé sur l’ensemble du territoire. Rappelons que le CEP existe déjà, délivré par plusieurs réseaux d’organismes (Pôle Emploi, Apec, Fongecif, Cap emploi, missions locales). L’accord des partenaires sociaux contenait le principe d’un financement dédié pour le développer davantage.

Le principe de ce financement dédié est maintenu, mais le CEP serait désormais confié, dans chaque région, à un opérateur unique sélectionné sur appel d’offres. Les Fongecif, plutôt en pointe sur le sujet, trouveront-ils là un moyen de recycler une partie de leurs compétences ? De nouveaux organismes vont-ils se créer en mutualisant les ressources des opérateurs existants ? Ou de nouveaux acteurs purement privés vont-ils émerger ?

Ces questions, et bien d’autres, doivent encore trouver des réponses opérationnelles avant que cette ambitieuse réforme se traduise dans les faits. Il est probable qu’une partie de la complexité que le projet prétend balayer se reconstituera sous une autre forme : le problème de l’accès à la formation n’est, en lui-même, pas simple. Ce qui est certain, c’est que les circuits par lesquels le responsable formation finançait ses politiques vont changer significativement. Les catégories du plan de formation, comme prévu par l’accord interprofessionnel, vont disparaître. Les salariés seront sans doute plus regardants quant à l’utilisation de leur CPF monétisé. Et l’offre de formation risque de se reconfigurer de façon assez drastique. Une ère passionnante s’ouvre pour le monde de la formation continue.

Crédit illustration : fotolia / momius

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